SkadePortalen / WhiplashInfo

[Bloggen] [Här kan du ställa frågor och läsa svar på det mesta om whiplash/pisksnärt]

	Sök på hela Webben Sök på Whiplash Info

 

Lönsam samverkan för individ och samhälle

Samverkan inom rehabiliteringsområdet. Tredje lägesrapporten 1 juli 2000

Sammanfattning
Utgångspunkter

Regering och riksdag tydliggör behovet av frivillig samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insatser inom rehabiliteringsområdet. Det är mycket angeläget att mer effektivt utnyttja samhällets resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd. Många människor riskerar att hamna i en gråzon, när problembilden inte ryms inom en enda myndighets ram. Det kan då leda till en rundgång mellan olika myndigheter. Det är därför angeläget att bättre samordning kommer till stånd vid rehabilitering av personer i behov av samhällets stöd. Utvärderingsgruppen definierar samverkan som en åtgärd eller aktivitet där minst två myndigheter samverkar. Rehabilitering används som ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, social, psykologisk, yrkes- och arbetslivsinriktad art. Målgruppen begränsas till personer i yrkesverksam ålder, 16–64 år. Detta är en tredje delrapport i utvärderingen av samverkan inom rehabiliteringsområdet. Rapporten baseras på flera studier som redovisas i tolv underlagsrapporter.

I redovisningen görs generella bedömningar utifrån underlagsmaterial och problemställningar. Det ska betonas att arbetet inte är att betrakta som en slutanalys. Det är utvärderarnas förhoppning att kunna fördjupa analysen inför den slutrapport som ska lämnas i december 2001. Utvärderingsgruppen har emellertid kunnat konstatera att det finns ett intresse av att sprida underlagsrapporterna, trots att utvärderingstiden inte är slut. Utvärderingsarbetet har lagts upp utifrån behovet av att öka kunskapen om och förståelsen för samverkan inom rehabiliteringsområdet. Utgångspunkterna har varit att genomföra studier både på makro- och mikronivå med tyngdpunkt på det senare.

Utvärderingsmodellen i sin helhet består av både uppföljning av pågående aktiviteter och utvärdering av effekter. I utvärderingen används både kvalitativa och kvantitativa studier. Eftersom samverkan är en process används metoder som kan återge och värdera både förlopp och förändringar. Utgångspunkten är den lokala nivån. Under utvärderingsperioden studeras resultat av genomförda insatser utifrån tre perspektiv:

• individ och samhälle
• organisationer
• regel- och ersättningssystem.

Utvärderingens överväganden

I studierna framkommer särskilt fem problemområden som kommer att fördjupas i den fortsatta utvärderingen.

Individuella och långsiktiga lösningar
Det kan konstateras att de människor som hamnar i en rundgång mellan olika myndigheter har behov av mer samlade insatser. Utvärderingsgruppens uppfattning är att det krävs en långsiktig planering av åtgärder och finansiering för den grupp som står långt från arbetsmarknaden.

• Gruppen föreslår att individer som har behov av ett brett stöd av det offentliga under en väl tilltagen men begränsad period ska kunna erbjudas ett sådant stöd samlat. Det finns stora fördelar med att kunna omvandla olika bidrag för försörjning till aktiva åtgärder. Ett samlat stöd kan bestå av både åtgärder och bidrag som anpassas individuellt under en period. Målet är att förstärka individernas egen drivkraft att komma ut på den öppna arbetsmarknaden eller hitta alternativa aktiviteter.

• Gruppen ser ett behov av en ökad möjlighet att använda olika former av stöd till arbetsgivare, såsom lönebidragsanställning för särskilt utsatta.

• Gruppen anser att ökad lokal frihet bör övervägas, parallellt med en kontinuerlig central utvärdering av olika insatser i landet. Lokalt måste aktörerna bättre ta vara på och utnyttja de möjligheter som finns för att utveckla samverkan. En mer samlad och systematisk utvärdering måste åstadkommas för att förbättra beslutsunderlagen på alla nivåer. Ur detta lokala experimenterande kan viktiga slutsatser dras för framtiden.

• Gruppen anser att ”nya” mätsystem, som kan användas löpande, behövs. En stor brist är att det saknas gemensamma kvalitetsmätningar. Varje myndighet mäter sina insatser för sig. Dessutom är det nödvändigt att mäta ekonomiska flöden mellan huvudmän lokalt. Sammantaget blir slutsatsen att det måste utvecklas nya mätsystem som visar effekter av samverkan.

• Gruppen anser att det behövs gemensamma mål för att bättre kunna samverka. Redan i propositionen framförs att gemensamma mål samt handlings- och verksamhetsplaner ska formuleras. I dessa planer ska också demokratiska aspekter och effektivitetsaspekter lyftas fram. Även arbetsgivarna är en viktig aktör i denna målformulering.

Attityderna förändras

Fortfarande är många okunniga om propositionen, och samverkan anses inte ha startat på grund av den. Det kan konstateras att omfattningen av samverkan inte ökat under det senaste året. 1998 kunde noteras att det fanns 2 500 samverkansaktiviteter i landet. Idag är omfattningen ungefär densamma.

De lokala chefernas attityder till samverkan förändras mellan 1997 och 2000. De är inte lika positiva. En tolkning är att samverkansdebatten var som tydligast när propositionen trädde i kraft, då många inte hade någon längre erfarenhet att relatera till. Enligt en annan tolkning har flera av samverkansaktiviteterna utvecklats mer kvalitativt, vilket i sin tur kan skapa ett ifrågasättande av befintligt arbetssätt. Att samla energi för samverkan kräver varje gång stora insatser och om det inte belönas skapas en osäkerhet.

Vilja och förtroende är centralt

Utvärderingen visar att det måste finnas ett stort utrymme för kommunikation och dialog för att samverkan ska kunna genomföras. Det framkommer att människor bär med sig sina erfarenheter som formats under lång tid och är svåra att förändra. Viljan och förtroendet är centralt liksom att villkoren är lika. Det innebär att samarbete kan utvecklas under vissa förutsättningar, nämligen att:

• Det finns en ambition hos var och en.
• Alla har med sig någon i samarbete.
• Aktörerna är där på samma villkor.
• Gemensamma mål formuleras.
• En grundsyn som bygger på respekt och förtroende finns.

Lokala politikers och chefers roll i att skapa goda förutsättningar för att professionella ska kunna samarbeta är tydlig i utvärderingen. I samtliga underlagsrapporter lyfts vikten av legitimitet för samverkan fram, och cheferna är här nyckelpersoner. De har en mycket viktig roll i att synliggöra det som sker och hitta olika sätt att skapa incitament för samverkan. Det är svårt att vara långsiktigt aktiv i samarbetet för den som inte har sin chefs samtycke. För att de professionella ska känna sig övertygade om chefernas ambitioner måste cheferna själva samarbeta. Politikernas viktigaste uppgift är att ge legitimitet för samverkan. Flera menar att det ges dubbla signaler från den centrala nivån genom att aktörerna där både anger behovet av samverkan och hävdar att var och en ska följa reglerna.

Det finns ingen samlad behovsbild

Det finns ingen samlad bild över de grupper individer för vilka det behövs en gemensam organisering. De samverkande organisationerna beskriver behovsgrupperna mycket olika. Samma individer grupperas olika i olika organisationer. De grupperas efter behov av försörjningsstöd eller efter myndigheternas ansvar, då de beskrivs i förhållande till målgrupper och diagnosgrupper.

Utvärderingen visar att samarbete ofta börjar med att de lokala aktörerna kartlägger hur grupper egentligen ser ut. Sammantaget är det mycket svårt att ange omfattningen av samverkan för olika grupper. Det förs inte heller någon samlad statistik. En uppskattning är att gruppen där samverkan är särskilt angelägen utgör mellan 3,5 och 7 procent av befolkningen i arbetsför ålder. Uppskattningsvis rör det sig om mellan 200 000 och 350 000 personer med psykiska och psykosociala behov, kroniska sjukdomar, missbruk, funktionshinder, behov av socialt stöd, dålig utbildning samt kulturella eller språksvårigheter.

Samverkan vid rätt tidpunkt

Individerna upplever en stor frustration över det stora antalet handläggare som de måste ha kontakt med. Det kan innebära allt ifrån 10 till 30 kontakter. De kan inte alltid beskriva det sammantagna värdet av sina kontakter, och ofta värderas varje insats för sig. Problemet är att individerna många gånger kommer till ett samarbetsprojekt som en sista utväg.

Diskussionen om när professionella ska samarbeta måste relateras till olika faser i rehabiliteringsprocessen. Samarbete är mer eller mindre nödvändigt när behov ska definieras, när alternativa lösningar ska diskuteras och vid utvärdering av insatser. I inledningsskedet bör individerna ha tillgång till bred kompetens för att undvika rundgång och känslan av att bli kränkta. Utvärderingen visar också på det självklara att samarbete bara för formens skull aldrig leder till ett bra värde för individerna. Det måste kombineras med ett innehåll som består av respekt, lyssnande och förståelse och där brukaren är huvudperson och har ett eget ansvar. Det är dessutom viktigt att någon aktör finns som kan och vill se individens hela situation samt det samarbete som sker mellan professionella och brukare.

De som omfattas av samverkan är positiva

Utvärderingen visar att de som erbjuds samarbete är positivt inställda till sådana former. För att samarbetet ska bli bra för individerna krävs att kompetens och tjänster systematiskt samordnas. Det saknas idag relevanta beskrivningsvariabler på hur professionella organiserar sig runt dessa behov. Individerna måste mötas av att det offentliga erbjuder ett stöd som är behovsorienterat, helhetsorienterat, personbaserat, professionellt och klientorienterat.

Individuellt stöd är viktigt

Utifrån utvärderingen kan konstateras att det för individen uppstår ett värde när det finns kontinuitet och tid i relation till aktörerna. Detta är emellertid inte tillräckligt, utan det krävs också att individen blir bekräftad och får ett individuellt stöd.

Flera goda resultat blir synliga när individen tar makt över sitt eget liv. Utvärderingen visar också att individens möjligheter att agera ökar vid samarbete. Samverkansprojekten kännetecknas av aktiviteter som är inriktade mot att öka brukares handlingsutrymme och människors kontroll över sina egna liv. Det blir synligt i utvärderingen att de aktörer som verkar i samverkansprojekt ifrågasätter regelsystem och organisatoriska normer i större utsträckning än andra. Det framkommer att grupper med sammansatta behov, kräver ett mer lösningsfokuserat och individuellt inriktat stöd.

Regelverkets förändring

Utvärderingen visar att både regelverk och myndigheternas ansvar måste organiseras på ett annat sätt för att kunna möta individer som behöver stöd av mer än en myndighet. Det behövs också andra kriterier för att värdera resultatet av insatta resurser för individen. Både process och resultat är viktiga komponenter. Slutsatsen för att samverkan ska få ett värde och bli framgångsrik för individen är att de professionella tjänsterna måste vara behovs- och helhetsorienterade, bygga på förtroende samt ge individen ökat utrymme för delaktighet. En viktig del i rehabiliteringen för individerna är ersättningsnivåns storlek och åtgärdernas längd. Beroende på omfattning kan dessa två faktorer utgöra stora hinder för rehabilitering i samverkan.

Problemen både med den sektoriserade definitionen av rehabiliteringsbegreppet och med hinder i den enskildes rehabilitering genom olika ersättningsnivåer lyfts fram. Oro för försörjningen innebär att all kraft och tid går åt till att ordna för ekonomin. Det finns varken intresse eller ork att fundera över sin egen rehabilitering. De korta åtgärdsperioderna hindrar rehabiliteringsprocessen. Att individer skickas runt i olika åtgärder ger inga långsiktiga resultat. Att skilja mellan social, medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering beskrivs som svårt, då begreppen går i varandra utan att det finns någon linjär utveckling, dvs. genom att medicinsk behandling måste komma före arbetslivsinriktad.

Ökat handlingsutrymme för de professionella

Utvärderingen påvisar ett ökat handlingsutrymme vid samarbete mellan olika professionella grupper. Det gäller både handlingsutrymmet kopplat till det formella såsom regler, ekonomi, system, organisationsnormer, och handlingsutrymmet relaterat till mellanmänskliga relationer. För att kunna samverka krävs ett långsiktigt och djupgående arbete. Individen möter flera myndigheter med olika institutionellt handlingsutrymme, bl.a. utifrån att regler, mål och uppdrag inte alltid är förenliga dem mellan. Flera exempel visar att de professionella tänjer på reglerna för att rätt kunna möta individen. Vid samarbete möts myndigheter med olika institutionellt handlingsutrymme. Det framkommer att kombinationerna kan leda till en ökning av handlingsutrymmet, men förutsättningarna är att det finns bra mellanmänskliga relationer samt att fokus riktas mot individen. Det innebär att ett plus ett blir tre, dvs. att en synergieffekt erhålls.

Olikhet det gemensamma

Förutsättningarna i kommunerna (som geografiska områden) är mycket olika beroende på befolknings-, kommun- och näringslivsstruktur m.m. Det finns olika orter som bruksorter, landsbygdskommuner, storstäder och förortskommuner. De har olika strategier för att samverka, vilket påverkar uppläggningen i området. Förutom att samverkan bygger på en annan idélogik än den klassiska, hierarkiska finns också olika idéer för organisering. Vid samverkan där lokala behov kräver lösningar uppstår problem för de aktörer som styrs genom detaljerad lagstiftning och central praxis.

Den regionala nivån behövs

Utvärderingen visar att det finns ett starkt tryck på att den regionala nivån i större utsträckning företräder den lokala. Idag anses den regionala nivån till allt för stor del utgöra en central länk till lokal nivå. Den lokala samverkan behöver legitimeras, och här fyller den regionala nivån en viktig funktion. De intervjuade i de lokala självstyrelseorganen lyfter fram risken med en ökad centralisering. Det finns även en risk att samverkan genomförs för sin egen skull utan beaktande av effekter för den enskilde. Ytterligare en risk är att samverkan får ett symbolvärde och inte ifrågasätts, eftersom det anses viktigt att påvisa att den existerar.

Skillnad mellan policyprocess och genomförande

Utvärderingen visar sammantaget att samarbete mellan professionella, samverkan mellan chefer och politisk samordning inte är kopplade till varandra. Det brister i gemensamma mål och legitimitet liksom i uppföljning av resultat i förhållande till mål. Vikten av att ha gemensamma konkreta mål framkommer också. De lokala handlingsplaner som finns i länen har en stor bredd och mycket olika inriktning. Få är konkreta och handlingsinriktade. De flesta utgörs av gemensamma målformuleringar.

Arbetsgivaren ser sitt rehabiliteringsansvar

Arbetsgivare anser sig ha ett stort ansvar för arbetsanpassning och rehabilitering. Om det visar sig omöjligt att rehabilitera en person menar de dock att samhället till sist måste ta över ansvaret. De är också positiva till myndigheternas samarbete och till kontakter med dessa.

Samhällsekonomisk nytta skapas

De totala åtgärder som har satsats på individnivå visar klart att de samhällsekonomiska effekterna är positiva. Detta har flera orsaker. Dels har det totala bidragsberoendet minskat, dels förbrukningen av samhällsresurser. Generellt kan sägas att detta har lett till att individerna mår bättre efter åtgärderna, och på så sätt har behovet av samhällsresurser minskat. För att ett samhällsekonomiskt positivt resultat ska uppstå är det inte bara individens ökade produktion som är av betydelse. Lika viktigt är att dennes behov av samhällsresurser minskar.

Payoff-tiden är ofta svårbedömd på grund av den korta utvärderingsperioden i efterläget, vilket gör det vanskligt att värdera varaktigheten. Både kommun, försäkringskassa och landsting har fått ett positivt ekonomiskt resultat. Arbetsmarknadsverket står generellt sett för en stor insats när det gäller att hjälpa individer som är långt från arbetsmarknaden.

Det saknas mätsystem för samverkan

Utvärderingen visar att de administrativa systemen, i synnerhet det ekonomiska, motverkar samarbete. Systemen är byggda efter hierarkiska principer och mäter till allt för stor del organisatoriska intressen. Det saknas mätsystem för att kunna värdera effekten av samarbete. I utvärderingen framkommer att samarbete skapar förändring i och mellan organisationer. Både politiker, chefer och professionella påverkas. Samarbete kräver inte mindre styrning, men styrningen behöver förändras. Verksamhetsbeskrivningar och utvärdering samt samhällsekonomiska studier blir viktiga inslag i denna styrning. Utgångspunkten är att det är individen och samhället som tjänar på ett samarbete.

I den rapport som nu presenteras återges först en beskrivning av utvärderingens utgångspunkter och samverkan relaterat till den pågående utvecklingen. Därefter redovisas den enkät som årligen fylls i av lokala chefer (kapitel 3). Utvärderingen underlagsrapporter presenteras i en gemensam analys utifrån utvärderingsmodellen (kapitel 4). För att underlätta för läsaren har en analysen sammanfattats i ett antal problemområden (kapitel 5) inför utvärderingens gemensamma överväganden (kapitel 6).

Hosted by           Skyddas av

Copyright © 2001-2011 Tomas Alsbro, Whiplash Info. All rights reserved.