Förvaltningsprocessen

Under senare tid har den svenska förvaltningsprocessen genomgått tämligen stora förändringar, dels som ett led i en nationell omstöpning av systemet, dels under påverkan av s.k. europarätt. Flera viktiga beståndsdelar i den svenska förvaltningsrätten har därvidlag fått tas upp till förnyade överväganden. En sådan fråga av stor betydelse för enskilda är i vilken mån myndigheter kan tvingas att ompröva eller på annat sätt ändra redan fattade beslut. Frågan gäller när myndighetsbeslut vinner s.k. negativ rättskraft, dvs. när de inte längre kan tas under en förnyad prövning. En ny talan skall i sådana fall avvisas. Den klassiska hållningen i svensk förvaltningsprocess kan förenklat sägas vara att betungande eller negativa myndighetsbeslut normalt inte vinner negativ rättskraft, medan gynnande beslut gör det. Medborgarna kan alltså alltid få myndigheten att pröva en sak på nytt och hoppas på ett "bättre" beslut denna gång, medan myndigheten själv kan vara bunden av ett gynnande beslut som i sig kan vara felaktigt eller olämpligt. Ytterst motiveras detta med att medborgarna har ett behov av trygghet vid beslut som ger dem fördelar, varför intresset av en helt korrekt rättstillämpning fått vika. När det gäller betungande eller negativa beslut är förhållandet det motsatta. Dessa är uttryck för den offentliga makten och intresset av att de är korrekta har ansetts väga över de nackdelar som förnyade prövningar för med sig i form av tidsutdräkt, kostnader etc. Stat och kommun har vidare inte samma behov av trygghet som enskilda medborgare.

Regeringsrätten har i en serie rättsfall sedan slutet av 1980-talet nu gett uttryck för en alltmer nyanserad syn på när den enskildes behov av trygghet motiverar att fattade beslut är orubbliga och när ändringar bör kunna ske utan att det hotar rättssäkerheten. Till detta har kommit att införandet av en alltmer utvecklad tvåpartsprocess inom förvaltningsrätten medfört nya krav på besluts varaktighet med hänsyn till motpartens ställning. Den gamla huvudregeln om att betungande beslut från myndigheter inte vinner negativ rättskraft och således alltid kan tas upp till förnyad prövning har genom denna utveckling kommit att ifrågasättas eller i vart fall utsatts för viss press. Denna rättsfallskommentar skall ta upp vad som kan ses som det senaste steget i utvecklingen vad gäller betydelsen av besluts negativa rättskraft.

2. Bakgrund

Regeringsrätten kom i RÅ 2002 ref. 63 att behöva ta ställning till hur den negativa rättskraften av förvaltningsbeslut inom ramen för en tvåpartsprocess skulle behandlas. Saken gällde en ansökan om livränta under perioden 1995—1997 enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (1976:380) (AFL). Sökanden hade fått avslag på sin ansökan, överklagat och länsrätten hade i en lagakraftvunnen dom inte bifallit överklagandet. Därefter sökte personen livränta för samma period igen och försäkringskassan avvisade då ansökan med hänvisning till att saken redan prövats (res judicata). Länsrätten ändrade inte detta beslut vid överklagan. Kammarrätten fann däremot att det ursprungliga avslagsbeslutet inte hade negativ rättskraft och därför inte hindrade en förnyad prövning. Domen överklagades till Regeringsrätten.

Inför prövningen i Regeringsrätten anförde Riksförsäkringsverket, som var den enskildas motpart, att det inom ramen för socialförsäkringsrätten inte var en allmän princip att betungande beslut inte vinner negativ rättskraft. Tvärtom menade man att det på detta område måste gälla särskilda regler. Den främsta orsaken därtill var, enligt verket, att en begäran om ersättning kunde avse en lång tid bakåt i tiden, medan det vanliga i annan förvaltningsrätt var att ansökningsförfarandena gällde framtiden (tillstånd etc.). Denna omständighet gjorde att socialförsäkringsområdet skilde sig från annan förvaltningsrätt på ett avgörande sätt. Vidare framhölls att den enskildes intresse av att kunna få beslut prövade på nytt tillfredsställdes genom möjligheten till överklagan, omprövning enligt 20 kap. 10 a § AFL samt möjligheten att få prövat om rätt till ersättning föreligger för senare perioder än den sökta.

Regeringsrätten var inte enig i sitt domslut. Fyra regeringsråd gav Riksförsäkringsverket rätt, men på något andra grunder än de verket framfört. Ett regeringsråd var skiljaktigt och ville fastställa kammarrättens dom. Just oenigheten gör rättsfallet till ett utmärkt instrument för att närmare granska vilken argumentation man kan tänkas framföra i denna typ av fall och fundera något över de olika argumentens relation och hållbarhet. Jag kommer nedan att återge de två meningar som majoriteten respektive den skiljaktige utvecklade för att avslutningsvis komma med en egen kommentar.

3. Regeringsrättens majoritet

Majoriteten tar sin utgångspunkt i avgörandet RÅ 1987 ref. 80, vilket gällde frågan om en myndighet ägde avvisa en förnyad ansökan om namnbyte med hänvisning till att en identisk ansökan redan prövats och ej beviljats. Regeringsrätten yttrade i det målet att i förvaltningsförfarandet beror rättskraften på ärendets karaktär. Domstolen fann också att det beträffande vissa grupper av beslut var möjligt att ange generella regler om i vad mån de vinner negativ rättskraft och därför förhindrar förnyad prövning. Beslut om avslag på en ansökan vinner normalt inte sådan rättskraft och, framhöll Regeringsrätten, särskilt inte när någon enskild inte står som motpart till sökanden.

Vidare framhåller majoriteten i 2002 års fall att man tidigare uttalat att beslut i flerpartsmål som påminner om tvistemål eller brottmål i princip inte är möjliga att ändra. Domstolen anger att förutom att rena trygghetsskäl talar för en sådan lösning, så finns det anledning att i sådana fall söka ledning i rättegångsbalkens bestämmelser. I fall där en ny talan angår samma sak och processen har karaktär av tvistemål eller brottmål leder denna hållning till att talan skall avvisas.

Frågan blir då för domstolen att undersöka om processen i socialförsäkringsmål har sådan karaktär att den kan liknas vid tvistemål. Majoriteten konstaterar att förvaltningsprocessen i dessa ärenden numera är en fullt utbyggd tvåpartsprocess, där den enskilde står mot antingen försäkringskassan eller Riksförsäkringsverket såsom representanter för det allmänna. Vidare framhåller domstolen att processen i dessa fall gäller ersättningsanspråk där den ena parten vill ha ersättning av den andra. Processen har därför "påfallande likheter med civilprocessen”[i] I och med detta har domstolen också funnit att det finns skäl att tillmäta det första beslutet en hindrande verkan på samma sätt som om det gällt ett tvistemål.

Ytterligare stöd för att rättskraften hindrar en förnyad prövning får Regeringsrätten från det förhållandet att 20 kap. 10 a § AFL anger att den skyldighet som normalt följer av denna bestämmelse att ompröva beslut inte föreligger när domstol prövat saken genom lagakraftvunnen dom. Majoriteten menar att det ligger nära till hands att försäkringskassan då avvisar en framställning om omprövning såsom gällande samma sak som domstolen redan prövat. Specialregleringen i denna fråga utgör, menar domstolen, ett argument för att förvaltningsdomstols dom har negativ rättskraft i socialförsäkringsmål. Sammantaget menar man att länsrättens lagakraftvunna dom skall tillmätas negativ rättskraft och därmed utgöra hinder för en förnyad prövning via ny ansökan.

4. Den skiljaktiga meningen

Regeringsrådet Melin kunde inte hålla med majoriteten. Han menar att den två-partsprocess som råder inom socialförsäkringsrätten inte har sådana likheter med civilprocessen att det finns skäl att också bryta igenom den förvaltningsrättsliga huvudregeln att avslagsbeslut inte har negativ rättskraft. De främsta argumenten för denna hållning är att tvåpartsprocessen i socialförsäkringsmål har helt andra syften än i civilprocessen. Det bakomliggande syftet med att införa en obligatorisk tvåpartsprocess på detta område var att en möjlighet för myndigheterna att överklaga för enskilda gynnande domar skulle kunna vara till gagn för rättsbildningen på området, som annars riskerade att stanna i första instans. Melin framhåller särskilt att det inom ramen för denna tvåpartsprocess i förarbetena påpekades att mål ändå borde kunna avgöras, trots att myndigheten inte medverkat i processen. Detta utgör en väsentlig skillnad mot hur parternas roller regleras i civilprocessen, menar Melin.

Enbart det faktum att det numera är fråga om tvåpartsprocess kan alltså inte i sig avgöra frågan om negativ rättskraft bör hindra en ny prövning eller ej. Det är fortfarande så, menar Melin med hänvisning till RÅ 1987 ref. 80, att det inte finns någon egentlig enskild som motpart i dessa ärenden. Därefter undersöker han om det ändå kan finnas skäl att likna dessa ärenden vid civilmål och då närmast vad gäller det faktum att det rör ersättningsanspråk. Melin kan inte heller här hålla med majoriteten i deras karakterisering av målet. Majoriteten framhäver just det att saken gäller ersättningsanspråk för att koppla den närmare till civilrätten. Melin kan för sin del inte se att ersättningsanspråk grundade på handling eller underlåtenhet kan jämställas med ersättningsanspråk grundade i en laglig rätt att få en förmån om vissa i lagen angivna krav uppfylls. Socialförsäkringsmålen påminner därför bara avlägset om tvistemål.

Därefter vänder sig Melin till frågan om de bakomliggande skälen till att avskära möjligheterna till förnyad prövning. Såsom majoriteten nämnt är det främst trygghetsaspekten som här gjorts gällande. Parterna måste kunna lita på att saken någon gång är avgjord och kunna inrätta sitt handlande därefter. Denna trygghet skulle på det här området endast kunna motsvaras av att staten gavs en trygghet mot förnyade anspråk och förvaltningsmyndigheterna och domstolarna skyddades från att behöva pröva en sak på nytt. Melin låter det, såvitt jag förstått, vara underförstått att dessa trygghetsargument inte kan anses väga alltför tungt.

Ett annat argument som behandlas är det att rättskraftsreglerna framtvingar en bättre processföring och därmed är samhällsnyttiga i någon mening. Parterna slösar inte på statens och varandras tid och kraft. Melin menar dock att det när det gäller socialförsäkringsmålen så är förhållandena sådana att en sådan inställning kan få förödande konsekvenser. De enskilda i dessa mål får sällan juridiskt biträde och talan förs ofta av personer som är sjuka eller gamla. Det är alltså personer som kan ha större svårigheter än andra att bevaka sin rätt som berörs av förvaltningsrätten. Samma hårda inställning vad gäller rättskraftens utsläckande verkan har som inom tvistemålsprocessen skulle, förstår jag Melin som, få orimliga konsekvenser för denna utsatta grupps möjligheter att ta till vara sina juridiska rättigheter.[ii]

Till sist menar Melin att reglerna i 20 kap. 10 a § i AFL inte kan anses medföra att kassan skulle vara förhindrad att ändra ett tidigare beslut. Jag förstår honom som att han menar att den uttryckliga kompetens som där anges inte får tolkas e contrario, så att den skulle utesluta att kassan på allmänna grunder kan företa en omprövning. Sammantaget menar han att den för förvaltningsförfarandet i övrigt gällande huvudregeln om besluts rättskraft bör upprätthållas också i detta fall.

5. Kommentar

Regeringsrättens ställningstagande visar på att förvaltningsprocessen nu kommit i ett läge där likheterna med civilprocessen kan anses vara betydande på vissa områden. Majoriteten slår fast att det i fall där två parter uppträder, där det gäller ersättningskrav och där det finns olika extraordinära möjligheter att öppna en process igen så är likheterna så stora att det finns skäl att också tillämpa en strängare syn på negativ rättskraft än vad som annars är vanligt inom förvaltningsprocessen. Domstolen är således villig att likställa förvaltningsprocessen med civilprocessen i viktiga hänseenden. Vad vi ser är ytterligare ett steg i närmandet mellan de två processformerna. Det finns naturligtvis stora fördelar med ett sådant närmande, eftersom det ur medborgarsynpunkt torde framstå som förvirrande med en "uppsjö" av processformer beroende på vilken typ av ärende som det gäller. Civilprocessen kan också anses vara mer utvecklad än den ganska fragmentiserade förvaltningsprocessen, varför ett närmande kan bidra positivt till den senares utveckling. Vidare torde en strängare syn på myndighetsbesluts rättskraft kunna bidra till minskad arbetsbörda och möjligen också till en noggrannare processföring från de enskildas sida.

Å andra sidan skall inte förglömmas att det också finns nackdelar med en sådan utveckling. Det skiljaktiga regeringsrådet Melin framhåller dessa väl och här finns inte skäl att göra mer än att tillföra några randkommentarer. Den första gäller om man verkligen kan likställa parterna i en tvist om rätt till ersättning eller bidrag enligt regler i lag med parter i en civilrättslig tvist där ersättningskraven grundas på avtal. Det är enligt min mening tveksamt om det är lämpligt att göra så. Det trygghetsskapande motivet bakom rättskraftsreglerna i civilprocessen har inte alls samma tyngd när stat eller kommun är en av parterna. Det skall bli intressant att se om Regeringsrätten utsträcker sitt synsätt till andra områden än socialförsäkringsrätten vad gäller rättskraftens omfång – t.ex. vad gäller bidrag etc. För egen del menar jag att det vore bäst att gå försiktigt fram med en sådan mer allmän förändring av synen på negativ rättskraft i förvaltningsprocessen. Det kan finnas särskilda skäl att just vid arbetsskadeförsäkringar se likheter med civilprocessen som inte finns på övriga rättsområden.

Den andra synpunkten gäller huruvida det är en bra utveckling att närma sig civilprocessen på ett rättsområde där de enskilda inte kan förväntas ha möjlighet till juridiskt biträde annat än i undantagsfall. Några positiva effekter vad gäller noggrannare processföring kan då vara svåra att uppnå. Även här bör nog försiktighet iakttas. Den enskildas mellanhavanden med stat och kommun sker dessutom i en helt annan kontext än den mellan avtalsparter. Det gäller ensidigt fattade beslut om pålagor eller förmåner som berör (eller kan beröra) ett stort antal enskilda. Varje ärende kan i sig röra rätt små summor, varför anlitande av juridiskt biträde inte är aktuellt. Massärenden av den typ som förekommer inom förvaltningen (t.ex. skattebeslut, socialbidrag, a-kassa och föräldrapenning) kan dessutom svårligen jämställas med avtal, även om de gäller krav på pengar. Sammantaget finns det starka skäl för att bibehålla den enskildas rätt att få förnyade prövningar av det offentligas beslut och inte utsträcka den stränga syn på negativ rättskraft som Regeringsrätten gett uttryck för i RÅ 2002 ref. 63 alltför långt.

En mer övergripande fråga, som det inte finns utrymme att närmare behandla här, är den om vi ser en trend där stat och kommun allt oftare kommer uppträda som enskilda i förhållande till medborgarna och där detta också börjar genomsyra processreglerna. Offentlig verksamhet privatiseras i hög grad genom kommunala och statliga bolag och då hamnar tvister mellan enskilda medborgare och bolaget inte inför förvaltningsdomstol, utan inför allmän domstol, med allt vad det innebär för processföringen vad gäller kostnader och tid. Regeringsrättens utslag i detta fall markerar även det en tyngdpunktsförskjutning mot att myndigheter allt mer jämställs med enskilda också i rena förvaltningsprocesser. Stat och kommun kan plötsligt komma i åtnjutande av de rättssäkerhetsgarantier m.m. vars syfte varit att skydda medborgarna mot den offentliga makten. Detta är en utveckling som det finns anledning till att oroa sig över, i vart fall i ett klassiskt rättsstatsperspektiv.

[i] I sammanhanget nämner majoriteten också den omständigheten att en lagakraftvunnen dom i praktiken får verkan som fullgörelsedom samt att försäkringskassans krav på återbetalning kan komma att bestridas i allmän domstol under exekutionsförfarandet. Dessa faktorer styrker sannolikt majoriteten ytterligare i uppfattningen att det finns avsevärda likheter mellan processen i socialförsäkringsmål och i civilmål

[ii] I det sammanhanget nämner Melin att socialförsäkringsärenden har en särskild karaktär som gör att de mer än andra ärenden kan behöva omprövas. Experter kan ha olika uppfattningar, nya rön kan ge upphov till förändrade bedömningar och en sjukdoms utveckling kan ha samma effekt. Melin är inte övertygad om att resningsinstitutet kan täcka in alla de fall där det kan vara rimligt att få en förnyad prövning och vill också av detta skäl inte tillerkänna avslagsbeslut negativ rättskraft

Förvaltningsprocessen: mellan partsintressen och rättsstatsideal

1. Inledning

2. Bakgrund

3. Regeringsrättens majoritet

4. Den skiljaktiga meningen

5. Kommentar